搁置土地的实质是糟蹋了名贵的土地资源，加重了人地对立，一起占用了很多的建造用地目标。近年，一些城市呈现了古怪的现象：一边是“老地王”撂荒多年，不见开工；另一边却是地价飙涨，“新地王”连续诞生。如北京、上海、深圳、广州、杭州、海南、厦门等不少城市，房价高的惊人。统计数据标明，这些房价奇高区域，也是土地搁置的“重灾区”，可以看出，高房价与搁置土地有着千丝万缕的联络。可是，构成搁置土地的原因扑朔迷离，利益唆使下的开发商囤地固然是土地搁置的原因之一，政府原因导致的搁置却也不容小觑。疆土资源部土地运用司司长廖永林标明，现在土地搁置大体分两类，企业自身原因如资金不到位、开发战略调整等构成的占46%，别的54%首要是政府原因构成的，而政府原因包含土地出让后征地拆迁没做完导致无法开发、城市规划调整等[2]。依据此，因政府原因导致土地搁置，应怎么处理？协议有偿收回土地是许多方法中处理固执搁置的利刃。

  搁置土地的实质是糟蹋了名贵的土地资源，加重了人地对立，一起占用了很多的建造用地目标。近年，一些城市呈现了古怪的现象：一边是“老地王”撂荒多年，不见开工；另一边却是地价飙涨，“新地王”连续诞生。如北京、上海、深圳、广州、杭州、海南、厦门等不少城市，房价高的惊人。统计数据标明，这些房价奇高区域，也是土地搁置的“重灾区”，可以看出，高房价与搁置土地有着千丝万缕的联络。可是，构成搁置土地的原因扑朔迷离，利益唆使下的开发商囤地固然是土地搁置的原因之一，政府原因导致的搁置却也不容小觑。疆土资源部土地运用司司长廖永林标明，现在土地搁置大体分两类，企业自身原因如资金不到位、开发战略调整等构成的占46%，别的54%首要是政府原因构成的，而政府原因包含土地出让后征地拆迁没做完导致无法开发、城市规划调整等[2]。依据此，因政府原因导致土地搁置，应怎么处理？协议有偿收回土地是许多方法中处理固执搁置的利刃。

  协议有偿收回搁置土地，即“协议有偿收回国有建造用地运用权”[3]，是搁置土地确认后的处置方法的一种。总的说来，搁置土地的处理程序有如下首要环节：

  1.查询：发现有涉嫌构成搁置土地后，应当在三十日内展开查询核实，向国有建造用地运用权人宣布《搁置土地查询告诉书》。

  2.确认：经查询核实，构成搁置土地的，应当向国有建造用地运用权人下达《搁置土地确认书》。在这里，即便归于政府、政府有关部分的行为构成开工开发推迟的，仍会下发《搁置土地确认书》，但会载明是因“政府原因”。

  a) 因未依照国有建造用地运用权有偿运用合同或许划拨决议书约好、规则的期限、条件将土地交给给国有建造用地运用权人，致使项目不具备开工开发条件的；

  b) 因土地运用总体规划、城乡规划依法修正，构成国有建造用地运用权人不能依照国有建造用地运用权有偿运用合同或许划拨决议书约好、规则的用处、规划和建造条件开发的；

  d) 因处置土地上相关大众信访事项等无法开工开发的；因军事管制、文物维护等无法开工开发的；

  3.处置：政府原因构成土地搁置的，应当与国有建造用地运用权人洽谈，并拟定搁置土地处置计划，报市人民政府同意后施行。此刻，搁置土地设有抵押权的，市、县疆土资源主管部分在拟定搁置土地处置计划时，应当书面告诉相关抵押权人。

  搁置处置计划首要是与建造用地运用权人洽谈，达到协议，采纳延伸开工开发期限、调整土地用处规划条件、由政府安排暂时运用、协议有偿收回、置换土地等方法处置，促进国有建造用地有用运用。这些处置方法不归于行政处罚，归于以两边洽谈方法达到处置协议，重在土地开发运用。

  4.施行：搁置土地处置计划经市、县人民政府同意后，市、县疆土资源主管部分与国有建造用地运用权人签署搁置土地处置协议收效。两边应当依照处置计划和处置协议施行，促进搁置土地开发运用。

  笔者注意到，前述“政府原因”中，规划调整、军事管制、文物维护、自然灾害等原因，因为责权力清楚且亦有明晰依据，在实践中归于“政府原因”呈现争议的或许性较小，但如下两类状况是否归于政府原因，则是政府与企业之间扯皮的重灾区：

  尽管相关法令法规未将“土地平坦”“三通一平”等明晰规则为政府出让土地有必要施行的职责，可是笔者以为，该等职责应是政府出让地块的前提条件。因土地未平坦导致土地搁置的，应确以为政府原因。理由如下：

  a)依据《疆土资源部关于加大搁置土地处置力度的告诉》（疆土资电发[2007]36号）第二条，施行建造用地运用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安顿等经济法令联系，完结必要的通水、通电、通路、土地平坦等前期开发，避免土地搁置糟蹋。

  b)在（2016）最高法民再393号一案中，最高院确认，参照《疆土资源部关于加大搁置土地处置力度的告诉》第二条规则，建造用地运用权“净地”出让前，应处理好土地的产权、补偿安顿等经济法令联系，完结必要的通水、通电、通路、土地平坦等前期开发。

  c)《土地储藏管理方法》（疆土资规[2017]17号）规则，储藏土地的前期开发应依照该地块的规划,完结地块内的路途、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建造,并进行土地平坦,满意必要的“通平”要求。具体工程要依照有关规则,挑选工程勘测、规划、施工和监理等单位进行建造。此条尽管只是针对土地储藏部分而言，可是从另一个视点印证了“通平”是政府的职责，而不是土地运用者应承当的职责。

  在实务中，笔者注意到，绝大多数的事例，包含最高人民法院，均以上述规则作为参照，确认“土地未平坦”的原因归咎于政府，可是也有当地法院关于该等职责确认存在不同定见。

  在（2015）湖德行初字第202号一案中，法院确认，“《中华人民共和疆土地管理法》《中华人民共和疆土地管理法施行法令》《浙江省施行﹤中华人民共和疆土地管理法﹥方法》等法令法规，既未将三通一平规则为征收土地需求补偿的法定内容，亦未将其作为出让国有建造用地运用权出让的法定条件。”在（2016）粤行终1962号等一系列相同事由的串案中，广东省高级人民法院亦确认，“无法令法规规则政府交给土地有必要以“三通一平”为条件”。

  因而，因为“三通一平及土地平坦”的政府职责仍未在法令和行政法规中明晰规则，尽管有部分规章、最高院的精力，或许仍无法抵御当地维护主义肆孽，由此，未来“三通一平及土地平坦”的政府职责入法仍是理清政府与企业之间责权力边界的必要行动。

  “拆迁未完结”“拆迁补偿未到位”是另一个政府和企业之间就土地搁置职责的区别的争议焦点。尽管《搁置土地处置方法》第二十一条明晰规则，市、县疆土资源主管部分供给土地应当契合“土地权力明晰、安顿补偿执行到位”，但在实务中，当地疆土资源局往往在土地出让合同中明晰规则由企业处理拆迁及安顿补偿问题，并且很多“老大难”的土地搁置在2012年之前就现已出让完结，导致一旦因拆迁事宜导致土地搁置时，两边关于职责的区别发生严重不合。

  就此，海南省五指山市疆土资源局与开发商之间就土地搁置所发生的胶葛具有典型含义。在海南省高级人民法院（2016）琼行终176号案中，五指山人民政府拟无偿收回搁置土地，但开发商以“五指山政府一向未对涉案土地进行征收补偿，土地至今仍是农用地，没有转为建造用地”阐明土地搁置并非企业原因构成，五指山政府则以为，企业应自行担任涉案土地的三通一平作业及向农人团体征收土地。就此，海南省高级人民法院指出，土地征收作业由人民政府或其部属的土地管理部分安排施行，五指山政府未能举证证明其展开了涉案土地的征收作业，故本案中土地征收补偿安顿作业未执行到位的原因在于五指山政府。

  笔者以为，因为土地征收及拆迁有必要由政府安排施行或发动，因拆迁或土地征收导致土地搁置，则有必要辨明拆迁未完结的难点在于哪个环节。假如拆迁未完结的问题在于未签署拆迁安顿协议，则应视为政府原因；假如拆迁未完结的原因在于安顿补偿款未到位，则此刻应当依据政府与企业之间的约好来审视原因在哪方，如两边就此未有明晰约好，则依据前述《搁置土地处置方法》第二十一条的规则，应视为政府原因。

  依据《搁置土地处置方法》第十二条的规则，因政府原因构成土地搁置的，市、县疆土资源主管部分应当与国有建造用地运用权人洽谈，确认处置方法。因而，因政府原因收回国有建造用地运用权，有必要经过洽谈。关于此洽谈程序，无论是理论仍是实务均无贰言。可是，关于洽谈之后是否有必要达到共同，在实践中，政府和企业之间有时会存在较大不合。

  部分当地政府以为，洽谈程序只是一个进程，并不代表有必要达到一个两边可接受的处置计划。但企业以为，洽谈程序不只是是一个进程，并且有必要达到两边可接受的处置计划。这就导致了两边在确认“依照洽谈程序有偿收回搁置土地是否构成程序违法”时存在不合。就此，笔者以为，在协议有偿收回国有建造用地运用权中，洽谈程序应当是成果行为，即有必要达到一个两边可接受的处置计划。理由如下：

  a)《搁置土地处置方法》第十三条规则，市、县疆土资源主管部分与国有建造用地运用权人洽谈共同后，应当拟定搁置土地处置计划，报本级人民政府同意后施行。据此，协议有偿收回国有建造用地运用权作为搁置土地的处置计划，有必要经过“洽谈共同”方可报送同意。即从文义上，洽谈程序有必要是一个成果行为。

  b)协议有偿收回建造用地运用权，从实质上是违约救助方法。因政府原因导致土地搁置，实质上是政府违背国有土地出让合同的违约行为，而在国有土地出让合同项下，政府并没有在这种状况下有免除合同的权力，在《合同法》项下，亦没有违约方的法定免除权。可是，如政府拟收回建造用地运用权，必将构成国有土地出让合同免除的法令成果，此刻，政府作为违约方，其协议有偿收回土地应是与守约方平和免除国有土地出让合同的途径，从实质上是违约救助方法。一起，如违约方与守约方未能充沛交流构成合意，守约方完全可以不与违约方宽和，而要求违约方持续施行国有土地出让合同。因而，假如洽谈程序不是一个两边合意的成果，则违背了合同法项下违约救助的一般逻辑，是一种不合法亦不合理的行为。

  在实务中，政府协议有偿收回国有建造用地运用权的搁置土地，绝大多数是存在拆迁补偿极为困难、土地无法平坦的“老大难”土地。关于企业来说，政府有偿收回是盘活企业现金流、甩掉包袱的一种“解套方法”，因而，关于政府拟有偿收回的搁置土地，企业关于该行动自身并无贰言。两边之所以无法洽谈共同导致政府单方面做出处置决议，然后频发行政诉讼的中心在于补偿规范。就此，因为现行法令法规对因政府原因有偿收回搁置土地的补偿规范并没有共同规则，导致各地法院的判别规范纷歧，政府和企业站在各自的利益视点，审视此问题的规范亦不同。

  依据笔者的调查，政府协议有偿收回国有建造用地运用权的补偿规范，归纳各当地的方针，可分为四类规范：

  比方，《湖南省疆土资源厅办公室关于抓住报送搁置土地整理作业状况的告诉》（湘疆土资办发〔2014〕166号）规则，契合城市规划及工业开展操控目标，土地运用者不要求持续保存土地开发权的，可依照土地获得及开发本钱加资金本钱加恰当补偿费用以洽谈补偿方法收回。而《清远市人民政府办公室印发清远市区搁置土地处置方法的告诉》（清府办〔2012〕30号）规则，协议有偿收回国有建造用地运用权。协议收回的，对土地运用权人可进行恰当补偿。土地运用权人获得土地运用权时的土地价格低于基准地价60%的，按基准地价的60%补偿。土地运用权人获得土地运用权时的土地价格高于基准地价60%的，按土地获得价格的80%补偿。也便是说，政府给予的恰当补偿甚至都不行掩盖土地获得价格。

  青岛、中山、广州市等当地政府，关于协议有偿收回搁置土地，采纳了商场评价价的方法。比方《青岛市人民政府办公厅关于进一步做好搁置土地处置作业的定见》（青政办发[2015]21号）规则，疆土资源主管部分与土地运用权人洽谈有偿收回土地运用权时，补偿规范依照商场评价地价确认，所需补偿费用列入各级财务土地出让出入基金预算。商场评价地价按国有建造用地运用权有偿运用合同约好的土地用处和规划目标进行评价，评价时点为搁置土地处置计划同意的时点。

  以安庆市为为例，协议有偿收回搁置土地的补偿规范依照土地获得本钱加同期借款利息的方法确认。《安庆市人民政府办公室关于有偿收回搁置土地的辅导定见》（宜政办秘[2015]15号）规则，关于有偿收回出让土地运用权的补偿：（1）工业用地的补偿。按用地者实践所付出的本钱加利息（准则上按同期商业银行借款基准利率计）补偿。（2）商业、住所等经营性用地补偿。按用地者实践所付出的本钱加利息（准则上按同期商业银行借款基准利率1.3倍计）补偿。

  以海南省为例，协议有偿收回搁置土地的补偿规范依照以同期银行借款利率为基准，一起以商场评价价为限的方法确认。《海南省人民政府关于进一步做好搁置土地处置作业的告诉》（琼府[2015]24号）规则，以协议方法收回搁置土地运用权的价格，可以依照土地运用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地运用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金借款基准利率核算利息总额予以确认；如依照上述规则确认的收回土地运用权价格高于商场评价价格的，依照商场评价价格协议收回土地运用权。

  就此，笔者以为，选用商场评价价是最公平合理的补偿方法。据前述剖析，协议有偿收回搁置土地，实质上是政府在国有土地出让合同项下的违约补偿行为，因而，应当从合同法的视点来审视。

  《中华人民共和国合同法》第113条规则，当事人一方不施行合同职责或许施行合同职责不契合约好，给对方构成丢失的，丢失赔偿额应当相当于因违约所构成的丢失，包含合同施行后可以获得的利益，但不得超越违背合同一方缔结合一起预见到或许应当预见到的因违背合同或许构成的丢失。据此，因政府原因导致土地搁置，自身便是政府未能施行国有土地出让合同项下交地职责的违约行为，如终究导致土地被收回，意味着政府原因短期内无法消除，此刻，企业提出要求依照商场价格树立补偿规范，实践上是合同法中“可得利益丢失”的一种衍生，有理有据。

  此外，谁来主导“商场评价价”？在相关事例中，开发商不认可政府确认的商场评价价的胶葛举目皆是。在前述规范中，亦不存在“商场评价价”怎么确认的规则。就此，笔者以为，学习工程造价评价相关司法审判经历，延聘有资质的第三方评价组织确认商场评价价最为恰当，充沛发挥评价组织对商场行情和价格了解的优势，让第三方评价组织从客观、中立的视点对土地加以合理科学的评价，并以终究评价价确认的补偿数额对企业进行补偿。

  笔者注意到，在一些事例和理论研究中，存在很多的把“因公共利益收地”与“协议有偿收回搁置土地”相混淆的景象，尤其是政府为了避免上级单位追责及企业追查，故意将因政府原因构成的搁置土地以公共利益收地的方法予以处理。

  就此，笔者以为，二者尽管都是政府予以补偿收回土地，可是从性质上完全不同，相关责权亦存在很大差异。

  榜首，从性质上看，与协议有偿收回搁置土地不同，因公共利益收地是行政征收行为，并非合同免除行为。梁慧星教授指出，依据公益需求提早收回土地运用权其实是国家对土地运用权的征收。他具体指出，因为我疆土地运用权准则的树立晚于现行的土地征收准则，所以，征收准则中只规则了其适用于团体所有的土地。依照梁教授的观念，在土地运用权准则树立之后，土地运用权依然可作为国家征收的目标[4]。

  第二，依据公共利益的正当性，导致公共利益收地的补偿规范较低。依据《土地管理法》第58条的规则，为公共利益需求运用土地而收回国有土地运用权的，补偿规范为“恰当的补偿”。《物权法》第148 条规则，因公共利益收回国有土地运用权的，应对地上房子及其他不动产给予补偿，并交还相应的出让金。因而，关于因公共利益补偿规范，并非“完全补偿”，而是“恰当补偿”。尽管最高院在（2012）行提字第26号一案中提出，行政机关依据土地管理法第五十八条榜首款第（一）项、第（二）项规则，依法收回国有土地运用权的，对土地运用权人应当依照作出收回土地运用权决议时的商场评价价给予补偿。可是，在法令法规层面上，并没有确认商场评价价这种完全补偿的方法，只规则给予恰当补偿。

  第三，因公共利益收地，不需求遵从洽谈共同的准则。土地管理法关于行政机关依据第五十八条规则收回土地运用权，以及怎么进行补偿，并未作出明晰的程序规则。也便是说，行政机关作出收回土地运用权决议，给予行政补偿，并没有法定程序可循。尽管最高院在（2012）行提字第26号一案中提出，县政府作出收地和补偿决议前，未听取当事人的陈说申辩定见，违背正当程序准则的基本要求，应当确以为违背法定程序，但最高院并未要求政府有必要与企业洽谈后达到共同之成果行为，只是要求有必要有听取企业定见的程序罢了。

  依据上述，笔者以为，将协议有偿收回搁置土地与因公共利益收地相混淆，实践上是对企业维护的弱化，为政府在因其原因导致土地搁置之景象下逃避职责供给了空间，不公平亦不合理。

  假如土地在被政府部分确以为搁置土地之前，现已被司法查封，此刻的土地可以被确以为搁置土地并采纳协议有偿收回的处置方法吗？现行法令、行政法规对此并无明晰规则。《疆土资源部关于进一步做好搁置土地处置作业的定见》（疆土资发[2008]178号）已被废止，意味着该定见第三条第（七）项即涉及到“司法问题被查封的土地需求经过司法部分洽谈或查封免除后再被收回”的规则现已失效。而除此之外，实务中“司法查封不能处置”之观念的最重要依据是《疆土资源部对收回被司法机关查封国有土地运用权问题的批复》（疆土资函403号）。该批复载明，“司法机关因债务债务胶葛而查封国有土地运用权，应当依法进行，被查封的土地也有必要是诉讼当事人具有合法运用权的土地。关于司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地运用权；查封期限完毕后，则可以依法收回国有土地运用权。”

  就此，笔者以为，尽管上述规则并没有就政府收回国有土地运用权的原因和品种进行区别，可是“司法查封不能处置”之规则不该适用于协议有偿收回搁置土地之景象，而是只应适用于无偿收回搁置土地之景象。

  首要，从查封的意图上看，人民法院对产业采纳查封方法的首要意图是避免当事人搬运产业，并在条件成果时将查封产业予以变现以保证胜诉当事人的权益。其次，从查封的演化成果来看，一是查封免除，二是法院拍卖查封产业变现付出给胜诉当事人。由此，从上述两方面可以看出，协议有偿收回搁置土地，实践上也是在将土地价值变现，二者并不抵触。由此，笔者以为，假如学习合同法项下的提存准则，在政府协议有偿收回搁置土地后，将政府付出给企业的补偿金进行司法冻住，就能完成查封与协议有偿收回搁置土地二者兼得的作用，不失为一种更稳当的处理方法。

  搁置土地的处置，实质上是政府作为土地的主管部分以及国有土地出让合同下的出让方行使行政职责和民事合同职责的竞合，但不同原因导致的搁置，因过错方的不同，然后导致政府在处置中的方位有所误差。在因政府原因导致的土地搁置的场景下，出于对无错方的维护，应当愈加侧重政府作为国有土地出让合同的签约方的身份，淡化政府的行政职责，以合同法的相关准则为准据，促进处置方法朝着公平公平的方向进行。在此基础上，有偿协议收回搁置土地作为最完全的处置方法，在收回价格、定价程序以及与相关方的和谐联系，均应愈加商场化、规范化、法制化，以期保证无过错方的合法权益。

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